○国務大臣（坂本哲志君） まさに御指摘のとおり、地方分権改革推進委員会の第三次勧告では、通則規定で条例による国の法令の上書き権を認めることに関しましては、法律の制定は国権の最高機関とされている国会によって行われること、憲法四十一条であります、それから、地方公共団体の条例制定権は法律の範囲内とされていること、今委員が御指摘されました憲法九十四条でございます、などを踏まえながら慎重な検討が必要であるとされたところでございます
○松沢成文君 大臣おっしゃるように、多数の法令を一律一挙に簡素化、スリム化するということが難しいのであれば、各自治体が法令の規定が地域の実情に合わない場合に条例でその部分を書き換える、よく言われる条例による上書き権というのを制度化するべきだと私は思うんです。かつて地方分権改革推進委員会でも検討されました、これ。引き続き慎重な検討が必要とされて、先送りされちゃったんですね。
どっちが上とか下という議論ではないんですけれども、その上書き権というのか、あるいは法律と条例との関係に関して、是非この辺りも御答弁いただきたいと思います。特にデジタル化に関しての件でお願いします。
この上書き権についてはいろんな意見がございますけれども、これ単純に憲法に抵触するというものではないというふうに思います。
自治立法権の拡充強化については過去にもこれ議論が行われていまして、平成二十一年の地方分権改革推進委員会第三次勧告では、通則規定で条例による国の法令の上書き権を保障することについて言及がなされているというふうに聞いております。
一方、例えば上書き権にしても、あるいは法令をスリム化して細かいことは自治体で決めてくださいという場合は、一つ一つ特定して作りなさいという法律による指定がありませんので、そういう意味では独自条例として考えられると思います。
○梅村聡君 済みません、今、もう一点だけ礒崎参考人に確認でお願いしたいんですが、そうしますと、この上書き権を設定するときには地方議会がこれは実際やることになると思うんですが、地方議会を立法機関であるということをきちっと制定しないとこれはできないですか、それとも現行の形で運用の中でやれる話なのか。この立法機関としてちゃんと指定する必要があるのかどうか、これも御所見をお伺いしたいと思うんですが。
○梅村聡君 恐らく、上書き権というところの記述を見させていただくと、そこに非常に配慮された上での御提言をされているのかなというふうに私は受け止めました。
そして、大くくりの第三の作用については、条例による上書き権と財政自主権について規定しています。 九十六条一項の条例制定権の条文は現行憲法とほぼ同じでありますが、二項で法律に優先する道州条例について定めています。すなわち、「道州は、第九十三条第二項の規定により国が担う役割に係る事項以外の事項として法律で定める事項〔道州所管事項〕については、法律に優位した条例を制定することができる。」
それから、条例の上書き権ということについてもお話がございました。 条例を自主的に決められるということは、これは大事なことだと思いますけれども、しかし一方で、法律の上書きができる、それ以上のことができるということになると、やはり国の秩序というもの、秩序という面からいうと、これは相当疑問が出てくるだろうというふうに思っております。
条例の「上書き権」のようなことも議論されていますが、こうしたことは個別の法律で規定することが可能であり、国の法律が」「条例に優先するという基本は、変えられないと考えています。」こう書いてあります。 確かに、自民党の方々はこのような地方自治を目指しておられるのかと思いますが、私は、このような考え方は、立法権の分有が今後もっと発展するという方向を阻止する問題だろうと思います。
東日本大震災時には復興特区法が制定され、現地の実情に合わない国の規制を条例で変えられる上書き権が認められているものの、要件が厳し過ぎて今まで利用例はありません。さきに述べた予算の不適切な執行とあわせて大いに反省、改善すべき点であり、今後の東北と九州の復興にこの教訓を生かすべきです。
ぜひとも、この支援チームの派遣のところ、特に、私は以前、総合特区法をやりまして、条例の上書き権をどうするかという議論をしましたときに、各市町村に少し話を聞きました。条例をつくるノウハウといいますか、法的な知識のある職員というのは実に少ないということをその現場で実感をいたしました。
第二点は、緊急事態におけるいわゆる条例による上書き権、緊急事態あるいは大規模自然災害の際に、被災地復興の現場を担われる被災自治体により広範な自治立法権を与えるべきではないのかということは、この東日本大震災の際にも、私ども衆議院法制局、議員立法の面でもお手伝いさせていただきましたが、復興特区法の中でも先生方が大変に御議論になられた点であるかと存じます。
さて、先ほどから、構造改革特区と総合特区の関係ですとか、あるいは新しく考えておられる国家戦略特区との関係ですとかという議論が出てきておりますけれども、ちょっと私なりに、構造改革特区の私は起草者だと思っておりますので、というのは、この構造改革特区は私がお風呂に入っているときにふと思いついてでき上がったものでございまして、最初は、この中でも一部の党がおっしゃっておられますけれども、条例上書き権型を目指したんです
私は、地方自治体に上書き権持たせた方がいいという論者でした。
そのために、国会を唯一の立法機関と定める憲法第四十一条の規定を踏まえつつでありますが、地方公共団体の自主立法である条例で国の法律の特例を設けることができる制度、いわゆる条例の上書き権について、地方の業務の範囲内でしっかりと認める方向を憲法で位置づけるべきではないかと考えております。
条例の上書き権のようなことも議論されておりますが、こうしたことは個別の法律で規定することが可能であり、国の法律が地方の条例に優先するという基本は、法の支配、法治国家として変えるべきではないと考えております。 次に、地方自治体の組織、機構のあり方について申し上げたいと存じます。 第九十四条で、首長と議会の議員を直接選挙で選ぶという現行憲法の規定は踏襲しています。
そしてまた、二点目は、肝心の条例制定権なんですけれども、今までの議論は、地方分権の世界では上書き権とかそういうのがずっと言われてきて、これが全然通らないと。
これを、憲法を改正されますよね、そのときに、九条も大切でしょうが、やはり九十二条からの地方自治、九十四条の上書き権等々もそうなんですけれども、ここに入れていただきたいと私は思うんです。 憲法論議は、内閣としてはここではできないということがあるかもしれませんが、自民党さんとしてもずっとこの憲法議論をされておられました。
例えば都市計画法だって、上書き権を地方自治体にこれとこれは認めるとか、農地法だってそうなんです。いろんなことをやれるんですよ。一つも進まないんです。 だから、総務大臣として、今現在、例えば公務員改革の方でも、公務員の方で、地方公務員の問題からいけば、簡単に言って、地方公務員法をどのようにして変えていきたいとか、ここからここまで変えたいとか、そういうことだってあると思うんですよ。
五、地方自治体による条例の上書き権を認めることを検討しています。 今は、国会が唯一の立法機関とされ、地方公共団体は法律の範囲内でのみ条例を制定することができると規定されていますが、国の法律よりも重い規制をする上乗せ条例や、国の法律事項よりも広い事項を規定する横出し条例が認められるかが問題となっています。 これまでのところ、最高裁は曖昧な基準しか示していません。
先ほど申しました、国の法令を上書きする範囲拡大を含む条例制定権の拡充、上書き権の拡充です。これは地方にとって非常に重要なんですね。そして、教育委員会及び農業委員会についての必置規制を見直して選択制にすべきといった条項。あるいは、法制的観点から地方自治の自主性を強化して、自由度を拡大し、みずからの責任で行政を実施する仕組みの構築。
上書き権というのは非常に重要なんですよ。そして、必置規制の選択制というのは非常に重要なので、もう一度、大臣の意欲といいますか、そういったものをお聞かせ願えればと思います。
この条例委任の特例、大事なことなんですが、実は、地元の現場の実態からいきますと、大臣も、例の復興特区の条例をどのように考えていくかということで、上書き権の問題、いろいろ私どもも質問させていただきました。
ですから、私は、都市計画法は国の、中央で作っているんですが、これを地方が上書き権できる、地方の条例をもって決めることできるというような運動を起こすつもりはございませんでしょうか。 この三点。 以上でございます。
上書き権を認めてもいいし横出し権認めてもいい、それはそれなりに自分の責任でやれよ、しかし、枠組みとしては、セーフティーネットに関しては、国は責任を持った枠組みをきちっとつくる、それを混合型にしない、このことが大事なのではないか、こう思っています。
続いて、条例による上書き権についての御質問をいただきました。 いわゆる条例による法律の上書きについては、唯一の立法機関である国会に対して立法権限の一部の移譲を求めるものであり、政府提案として国会に提出することは控えるべきとの考えに基づいて、政府が提出した復興特区法案には盛り込まなかったところでございます。
私は、被災自治体に対して条例による上書き権を認めるべきだと考えております。そのことが、迅速な復旧・復興につながると思います。しかし、復興特区法案では、地方の発意による規制の特例措置が実現されるまで、複雑な手続が必要となり、日が暮れてしまいます。いわゆる日が暮れる法案であります。